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Monsieur le maire levez-vous ! Les élus locaux face au « nouveau risque pénal ».

Comme l’écrivait déjà l’avocat Frédéric Thieriez en 1999 : « Il y a dix ans seulement, traiter d’un tel sujet (…) aurait été perçu comme une curiosité, voire une incongruité » tant l’irruption du juge pénal dans la sphère politique et administrative fut une évolution rapide et soudaine. 

Depuis plusieurs années, il se manifeste dans notre pays une véritable « demande de justice » d’exigence répressive, incarnée tant par les médias que les associations de victimes. Cette « volonté de punir » est devenue l’une des préoccupations majeures de notre culture judiciaire et ne se borne plus au champ de la délinquance classique de droit commun, n’épargnant pas les décideurs publics. Néanmoins, peut-on réellement parler d’un raz-de-marée contentieux en matière de responsabilité pénale des décideurs publics?

Moralisation de la vie publique : l’irruption du juge répressif dans le paysage politico-administratif

Traditionnellement marqué par une méfiance envers le « pouvoir des juges », le monde politique français a longtemps considéré que sa seule sanction légitime était celle des urnes, par lesquelles les citoyens pouvaient exprimer leur condamnation ou approbation de la conduite de leurs représentants. C’est ainsi que prima pendant longtemps la responsabilité politique des élus sur leur responsabilité judiciaire. Toutefois, avec la multiplication des « affaires politico-judiciaires » la question de la responsabilité pénale des décideurs publics a pris une ampleur non négligeable et touche tant le sommet de la pyramide politique (le débat sur la responsabilité pénale du chef de l’Etat) que sa base (par exemple en ce qui concerne les infractions involontaires des élus locaux).

Depuis la fin des années 1980, nos sociétés démocratiques, n’étant plus menacées que par des dangers d’ordre intérieur, sont devenues le théâtre de nouvelles exigences de sécurité, plus marquées par un souci de probité que par la seule prévention de l’atteinte à l’ordre public.  C’est ce que rappelle la Cour de Cassation dans un arrêt du 22 Octobre 2008 relatif à la prise ou conservation illégale d’intérêts par des élus, indiquant « qu’il n’importe que l’intérêt pris ou conservé ne soit pas en contradiction avec l’intérêt communal ».

Face à cette situation, et simultanément à la médiatisation de certaines catastrophes sanitaires comme l’amiante, le sang contaminé ou encore la vache folle, les victimes sont devenues intolérantes à l’indifférence de certains décideurs publics. Si bien que comme le soulignait plus largement Hans Jonas, « avec la multiplication des risques et surtout leur changement d’échelle, notre pouvoir absolu sur le monde se transforme en responsabilité illimitée ».  Ne restait plus aux victimes qu’à trouver le moyen d’imputer les défauts de ces manquements en responsabilité aux décideurs publics. C’est à travers le procès pénal qu’ils ont trouvé la solution. S’il est devenu un moyen privilégié, c’est qu’au-delà d’être plus connu que les autres formations de jugement par le grand public, il est celui qui permet le plus facilement « la nomination publique des actes illicites, leur imputation individualisée et leur effet de rétribution réparatrice ».

Néanmoins, cette utilisation du procès pénal est source d’une opposition ontologique entre les élus, d’un côté, et les victimes de l’autre. D’un côté les élus se sentent mis en danger ou injustement poursuivis du fait de possibles poursuites contre des actes qu’ils ont pris sans avoir une quelconque intention de nuire ;  de l’autre côté les victimes n’appréhendent plus le dommage subi qu’à travers la recherche d’un coupable et d’une juste punition.

Cette opposition est particulièrement exacerbée lorsqu’il s’agit d’appréhender le risque tant ce dernier peut, pour les élus du moins,  apparaître comme résultant de l’aléa et du hasard plutôt que de l’intention de nuire. Cependant, les victimes ne sont aujourd’hui plus prêtes à accepter la fatalité et veulent donner un sens à leurs maux, si bien que le décideur public doit aujourd’hui répondre de sa capacité à anticiper l’injustice du mal ; si bien que quelle que soit la branche du droit étudiée, nous serions entrés dans « l’ère de la pénalité invisible ou imprévisible, incertaine et floue, où l’illégalisme ne précède plus l’action mais la suit ».  Et c’est ici qu’intervient le juge pénal, duquel l’on attend qu’il puisse désigner l’introuvable coupable.

Des évolutions législatives pour une meilleure protection des élus

Depuis la loi du 13 Mai 1996, et surtout depuis la loi Fauchon du 10 Juillet 2010 et au gré des jurisprudences, la portée de la responsabilité pénale des élus locaux n’a cessé de se préciser et de limiter de fait une inflation contentieuse en la matière.

Néanmoins, la réflexion pour assurer une meilleure protection des élus locaux en matière de responsabilité pénale pour une faute non intentionnelle ne s’est pas interrompue avec la loi Fauchon. En témoignent à cet effet les réflexions concernant l’engagement de la responsabilité pénale des personnes morales. Même si nous n’avons pas évoqué précisément ce point, d’autres débats existent, tels que la dépénalisation de la responsabilité financière des élus dans le cadre d’un accroissement des pouvoirs de la Cour de discipline budgétaire et financière.

Réinventer une « éthique politique »

Afin de conclure, dépassons ces derniers commentaires techniques, et indiquons, à l’instar de Denis Salas, que ce débat sur la responsabilité pénale des élus est plus qu’une simple question de droit, et qu’elle nous pousse à nous interroger sur ce que constitue l’éthique politique aujourd’hui en France. Inspirée par la tradition jacobine, unifiant la nation dans l’association de la loi, du droit et de la volonté populaire, l’éthique politique en France a toujours reposé sur le ressort exclusif de la vertu des hommes publics. Le service public comme priorisation du bien commun sur les intérêts particuliers ne tenant que la présupposée vertu de ses serviteurs.

Or, force est de constater que les serviteurs du bien commun ne sont naturellement pas tous infaillibles et que cette présomption vertueuse ne saurait plus justifier le refus d’un contrôle des pouvoirs publics par des tiers. D’autant plus qu’aujourd’hui, la norme d’application de la loi tend de plus en plus à se constituer du côté des droits individuels.

Néanmoins, cela suppose-t-il de confier ce contrôle au seul juge répressif et de laisser aux médias le soin de faire éclater les manquements de certains ?

Rien n’est moins sûr.

 

Geoffrey Delepierre


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