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De la dissolution de groupes et d’associations islamistes

Suite à l’attentat du 16 octobre dernier à Conflans-Sainte-Honorine contre un professeur d’Histoire-géographie et dans le contexte d’amplification de la menace terroriste lors du procès des attentats de janvier 2015, sont annoncées la dissolution en Conseil des ministres du groupement dénommé « Collectif Cheikh Yassine », directement impliqué dans les événements ayant mené à l’attentat, et d’une autre association. En quoi consiste cette mesure de dissolution, quelles en sont les conséquences et la pertinence à l’égard d’un groupement formé en dehors de tout cadre légal et quelles sont les motivations de l’exécutif ?

Le cadre juridique

En France, les règles générales applicables aux associations à but non lucratif sont principalement définies dans la loi de 1901.[1] Ainsi, le tribunal judiciaire peut dissoudre « toute association fondée sur une cause ou en vue d’un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs, ou qui aurait pour but de porter atteinte à l’intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement ». La peine encourue si le jugement de dissolution n’est pas respecté est de 3 ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende. Toutefois, cette procédure nécessite un passage devant des tribunaux engorgés et est inadaptée pour faire face aux menaces les plus urgentes. De plus, elle n’est par définition pas applicable aux groupements de fait formés en dehors du cadre légal.

Après les manifestations antiparlementaires du 6 février 1934 et l’émeute mortelle qui a suivi, est votée la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées. Ses dispositions permettent au Président de la République de prononcer la dissolution en Conseil des ministres de certaines associations ou groupements de fait. La procédure est contradictoire, c’est-à-dire que sauf en cas d’urgence les personnes visées peuvent présenter des observations. On passe d’une procédure judiciaire à une procédure administrative entre les mains du pouvoir exécutif et dont le contrôle de légalité échoit donc, en urgence, à la juridiction administrative (en l’occurrence le Conseil d’Etat). La peine encourue si le décret de dissolution n’est pas respecté est à l’époque de 2 ans d’emprisonnement à 5 000 francs d’amende, l’arsenal de sanctions étant de nos jours beaucoup plus étoffé et pouvant aller jusqu’à cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende. Aujourd’hui, les dispositions de droit administratif sur la dissolution ont été transférées aux articles L212-1 et L212-2 du code de la sécurité intérieure et les mesures pénales aux articles 431-16 à 431-21 du code pénal.

A l’origine, une mesure de dissolution en Conseil des ministres doit concerner « les associations ou groupements de fait : / 1° Qui provoqueraient à des manifestations armées dans la rue ; / 2° Ou qui […] présenteraient, par leur forme et leur organisation militaires, le caractère de groupes de combat ou de milices privées ; / 3° Ou qui auraient pour but de porter atteinte à l’intégrité du territoire national ou d’attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement. » Ces dispositions ont par la suite été modifiées pour inclure d’autres menaces que les ligues d’extrême droite qui posaient problème à l’époque. A la Libération, il est ajouté un quatrième critère : « 4° Ou dont l’activité tend à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine ». En 1951, avec d’autres mesures du même ordre, il est ajouté un cinquième critère pour lutter contre les rassemblements de collaborateurs et de leurs sympathisants. Le sixième critère, visant les associations et groupements provoquant au racisme ou propageant des idées ou théories racistes, est ajouté en 1972, et le septième visant les associations ou groupements « qui se livrent, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme » en 1986. La loi évolue avec la menace.

Pour résumer, la mesure a pour objet d’ériger en délit pénal le fait de participer à tout groupement nommé dans le décret de dissolution et d’interdire toute relation légale avec un tel groupement.

Les précédents

Dans la pratique, la loi du 10 janvier 1936 a permis la dissolution dans l’année de dix ligues, mouvements ou partis de tendance nationaliste intégrale et royaliste, suite à une agression contre Léon Blum, et de ligues radicalisées nationalistes.

Les dissolutions ont en général lieu dans des moments politiques bien précis. Les principales organisations à la manœuvre pendant les combats et guerres de décolonisation figurent dans la liste des organisations dissoutes. On retrouve une vingtaine de mouvements armés indépendantistes, malgaches en 1947, camerounais en 1955 et algériens. Il en est de même d’organisations indépendantistes bretonnes, basques et corses ayant commis des attentats à l’explosif. Suite au revirement du Général De Gaulle sur la question algérienne, sont dissoutes en 1960 et 1961 les milices pied-noir. Dans le contexte de la guerre du Liban, deux semaines après l’attentat antisémite de la rue des Rosiers à Paris dont les tenants et aboutissants étaient flous à l’époque, l’organisation terroriste d’extrême gauche Action directe est dissoute en Conseil des ministres le 24 août 1982.

La tendance des dissolutions peut aussi épouser les variations de politique gouvernementale : le service d’action civique (SAC), groupe de combat gaulliste, est dissout en 1982 par le gouvernement socialiste suite à l’assassinat d’une famille en région lyonnaise alors que cette organisation était en perte de vitesse et s’était sensiblement plus fait remarquer au cours des événements de mai 1968. Suite à ces mêmes événements, le pouvoir gaulliste avait d’ailleurs dissous onze groupements, trostkistes, marxistes-léninistes et révolutionnaires. L’ajout de l’alinéa contre les organisations racistes en 1972 a permis la dissolution en 2006 et 2009 d’associations provoquant à la haine raciale.

Depuis 2010, plus d’une quinzaine de dissolutions a été prononcée qui concernent des groupes soit ultranationalistes soit islamistes. Dans les deux cas, les mouvements sont caractérisés par un fort antisémitisme. Suite à la mort d’un militant antifasciste en 2013, le ministre de l’Intérieur Manuel Valls mène la procédure de dissolution d’organisations nationalistes révolutionnaires caractérisées comme des milices privées au sens des dispositions juridiques citées ci-dessus.

L’arbitrage entre la menace pour l’ordre public et sa manifestation

Suite à l’attentat de Conflans-Sainte-Honorine, le Président annonce la dissolution imminente du groupement de fait dénommé « Collectif Cheikh Yassine » qui serait « directement impliqué dans l’attentat ». Aussi, la procédure contradictoire n’est-elle pas mise en œuvre en raison de l’urgence à agir.[2] Pour cause, le décret de dissolution[3] précise que le dirigeant de fait de ce groupement a accompagné un parent d’élève au sein de l’établissement où enseignait la victime de l’attentat pour faire pression et a diffusé sur les réseaux sociaux des propos « susceptibles d’avoir facilité l’acte de terrorisme [du] 16 octobre 2020 ». En revanche, la procédure contradictoire est mise en œuvre à l’encontre de l’association « BarakaCity », dissoute en Conseil des ministres le 28 octobre[4], ce qui indique qu’elle n’a pas le même degré d’implication dans l’attentat.

Dans les deux cas, la dissolution est prononcée sur le fondement des sixième (incitation à la discrimination ou à la haine) et septième (provocation d’actes de terrorisme) critères de l’article L212-1 du code de la sécurité intérieure. Les deux décrets de dissolution apportent la démonstration, vérifiée éventuellement par le Conseil d’Etat en cas de recours, que les deux organismes entraient dans les deux critères cités. Dans le contexte de la menace terroriste islamiste et de son amplification à l’occasion du procès des attentats de janvier 2015 contre la rédaction de Charlie-Hebdo et un hypermarché casher, il est allégué que ces organismes agissent comme des amplificateurs des discours haineux sur Internet provoquant au terrorisme, par exemple « en [publiant] […] plusieurs messages qui ont provoqué de nombreux commentaires antisémites, des menaces de mort, des propos apologétiques de crimes contre l’humanité, des messages anti-chiites, ou encore des appels au meurtre » (décret du 28 octobre).

Il apparaît enfin que l’opportunité de dissoudre une organisation semble dépendre tant de l’attentat terroriste récent que de l’accumulation de propos et de faits alimentant la menace. Ainsi, le décret de dissolution de « BarakaCity » ne fait-il référence à l’attentat du 16 octobre à Conflans-Sainte-Honorine que par analogie et retient à charge des événements ayant eu lieu entre 2010 et septembre 2020. Dans le cas du « Collectif Cheikh Yassine », le décret retient des événements ayant eu lieu entre 2004 et l’attentat de Conflans-Sainte-Honorine.

D’un point de vue plus global, la dissolution administrative d’une association ou d’un groupement de fait est un outil à l’usage du pouvoir exécutif pour entraver l’action d’organisations cherchant à attenter à l’autorité de l’Etat républicain. L’efficacité de la dissolution d’un organisme semble davantage dépendre des mesures judiciaires contre les personnes qui le dirigent que de la mesure en elle-même. En effet, les associations qui sont dissoutes constituent une manifestation de divers réseaux nuisibles à l’ordre public susceptibles de se réorganiser sous d’autres formes.

Du point de vue de la communication politique, la dissolution administrative peut être perçue comme ayant un fort impact. Le 19 octobre, le ministre de l’Intérieur annonce la dissolution du Collectif contre l’islamophobie en France (CCIF) en même temps que « BarakaCity », pour autant, aucun décret de dissolution n’est paru pour le CCIF. Il semble que l’annonce ne soit pas suivie d’effet à cause du risque médiatique auquel s’exposerait l’exécutif en cas d’annulation par le Conseil d’Etat. Ces annonces s’accompagnent en revanche de l’expulsion de 231 étrangers signalés pour radicalisation à caractère terroriste.

En somme, la dissolution administrative d’une association ou d’un groupement de fait répond à des critères et à des principes couramment invoqués dans le cadre de l’Etat de droit pour contrer une menace majeure à l’ordre public. Elle permet d’ériger en délit la perpétuation de l’activité d’un tel groupement, en sus d’autres éventuelles chefs d’accusation judiciaires. Cette mesure comporte également des aspects politiques et communicationnels non négligeables.

Thibault Herrmann

Image de mise en avant : By K.Suckz – Own work, CC BY-SA 4.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=95193765


[1] https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGITEXT000006069570/2020-11-01/

[2] En dehors de la procédure administrative de dissolution, le dirigeant du collectif est mis en examen le même jour dans le cadre d’une information judiciaire pour « complicité d’assassinat en relation avec une entreprise terroriste ».

[3] Décret du 21 octobre 2020 portant dissolution d’un groupement de fait, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000042452373

[4] Décret du 28 octobre 2020 portant dissolution d’une association, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000042472236

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